Wstęp

Sytuacja opiekunów dorosłych osób z niepełnosprawnością w Polsce pozostaje trudna, szczególnie w obliczu odrzucenia przez władze miejskie wniosków o świadczenie pielęgnacyjne. Celem tego raportu jest szczegółowa analiza odmów udzielania pomocy opiekunom osób dorosłych w wybranych miastach Polski, które należą do Unii Metropolii Polskich (UMP), ze szczególnym uwzględnieniem Warszawy oraz innych dużych metropolii. Choć w 2014 roku Trybunał Konstytucyjny uznał przepisy, które skutkują tymi odmowami, za niezgodne z konstytucją, praktyka samorządów pozostała niezmieniona. Analiza ta pokazuje, w jaki sposób urzędnicy wciąż stosują niekonstytucyjne przepisy, zmuszając opiekunów do żmudnej i długotrwałej walki o prawa, które powinny być im przysługujące z mocy prawa.

Problem odmów świadczeń pielęgnacyjnych

Świadczenie pielęgnacyjne w Polsce, przyznawane opiekunom osób z niepełnosprawnościami, jest niezbędnym wsparciem finansowym dla rodzin, które rezygnują z pracy zawodowej, by opiekować się swoimi bliskimi. Zgodnie z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do tego świadczenia przysługuje jedynie w przypadku, gdy niepełnosprawność powstała przed 18. rokiem życia, lub przed 25. rokiem życia, jeśli osoba była wówczas na etapie nauki. Wprowadzenie zmiany w 2013 roku wykluczyło opiekunów dorosłych osób, które stały się niepełnosprawne w późniejszym wieku, z grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zamiast tego zaproponowano im „specjalny zasiłek opiekuńczy” w wysokości około 620 zł miesięcznie.

Niestety, problematyczna była także realizacja tych przepisów w praktyce, ponieważ od 2014 roku Trybunał Konstytucyjny uznał, że zróżnicowanie świadczeń ze względu na wiek osoby z niepełnosprawnością jest sprzeczne z konstytucją, a władze lokalne miały obowiązek dostosować przepisy do wyroku. Niemniej jednak, w wielu miastach, w tym w stolicy, wciąż stosowano dosłowną interpretację niezmienionego artykułu, odmawiając przyznawania świadczeń na podstawie daty powstania niepełnosprawności. Praktyka ta prowadziła do licznych odmów, zmuszając opiekunów do odwołań do wyższych instancji, w tym Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (SKO) oraz sądów administracyjnych.

Skala problemu: dane z dużych miast

W latach 2023–2024 w dużych miastach Polski, szczególnie tych należących do Unii Metropolii Polskich, odsetek odmów wniosków o świadczenie pielęgnacyjne był wyjątkowo wysoki. Na przykład w Warszawie, której dane są trudne do precyzyjnego określenia, szacuje się, że większość wniosków opiekunów dorosłych osób z niepełnosprawnościami była odrzucana. Praktycznie identyczna sytuacja miała miejsce w innych dużych miastach, takich jak Kraków, Wrocław, Poznań, Gdańsk, Łódź, Lublin, Białystok, Rzeszów, i Katowice. Odmowy sięgały nawet 90%, co stanowiło ogromny problem dla rodzin, które nie miały innych źródeł finansowania.

W 2022 roku w całym kraju odnotowano ponad 15 tysięcy odwołań od decyzji odmownych, co stanowiło wzrost o trzy razy więcej niż w okresie, gdy przepisy były bardziej klarowne. W Samorządowych Kolegiach Odwoławczych rozpatrzono te sprawy, a w 65% przypadków decyzje miast zostały uchylone. W miastach takich jak Lublin i Gorzów Wlkp., SKO uchylały prawie 90% decyzji odmownych. Tak wysoki odsetek uchyleń świadczy o tym, że decyzje podejmowane przez władze lokalne były nie tylko niezgodne z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, ale i niesprawiedliwe.

Odwołania i orzecznictwo sądowe

Równocześnie, w przypadku dalszego odrzucenia przez SKO, opiekunowie byli zmuszeni kierować sprawy do sądów administracyjnych, a następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Od 2014 roku, sądy te wielokrotnie orzekały na korzyść opiekunów, potwierdzając, że odmowa świadczenia z powodu daty powstania niepełnosprawności jest niezgodna z Konstytucją. W 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w całości po wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W kolejnych latach orzecznictwo sądów administracyjnych stawało się coraz bardziej proobywatelskie, a sądy wskazywały, że organy powinny interpretować przepisy z poszanowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i konkretnych sytuacji życiowych rodzin.

Mimo tych wyroków, samorządy nie dostosowały swojej polityki, co oznaczało dla rodzin konieczność przejścia przez kosztowną, czasochłonną i stresującą drogę sądową. W rezultacie opiekunowie otrzymywali świadczenie pielęgnacyjne dopiero po wygraniu sprawy, co w praktyce oznaczało często wielomiesięczne opóźnienia w wypłatach oraz zaległości finansowe.

Systemowa nieprzyjazna wykładnia w dużych miastach

Przez cały okres obowiązywania niekorzystnych przepisów, duże miasta stosowały najczęściej najbardziej restrykcyjną wykładnię przepisów, nie uwzględniając wyroków sądów ani wytycznych Trybunału Konstytucyjnego. Przykład Warszawy pokazuje, że mimo obowiązujących orzeczeń, władze miejskie trzymały się sztywno interpretacji przepisów, nie próbując podjąć działań na rzecz poprawy sytuacji opiekunów. Władze miast, takich jak Gdańsk, Poznań, Łódź, Wrocław, czy Kraków, nie podjęły decyzji o udzielaniu wsparcia wbrew przepisom ustawy, pozostawiając to wyłącznie w gestii sądów.

W praktyce oznaczało to, że nawet najbardziej potrzebujący opiekunowie, którzy rezygnowali z pracy, by opiekować się swoimi bliskimi, musieli zmagać się z systemem odwołań, który w wielu przypadkach trwał miesiącami lub latami. W tym czasie osoby te pozostawały bez wsparcia finansowego, zmuszone do poszukiwania alternatywnych źródeł dochodu.

Zmiana przepisów i nowe wyzwania

Od 2024 roku wprowadzono zmiany w systemie świadczeń pielęgnacyjnych. Nowe przepisy umożliwiają przyznawanie świadczenia wspierającego, wypłacanego bezpośrednio osobom z niepełnosprawnością przez ZUS. Jednak, aby otrzymać to świadczenie, osoby z niepełnosprawnością muszą samodzielnie wypełnić wnioski, zebrać dokumenty i stawić się przed komisją. Dla wielu osób, szczególnie tych po wypadkach, z afazją lub z demencją starczą, proces ten jest praktycznie niemożliwy do przejścia. Nowe przepisy nie rozwiązują więc wszystkich problemów i nie likwidują już istniejącej luki w systemie wsparcia.

Wnioski i rekomendacje

Z przeprowadzonej analizy wynika jedno: Samorządy miast należących do Unii Metropolii Polskich, takie jak Warszawa, Gdańsk, Poznań czy Kraków, przez wiele lat stosowały nieprzyjazną wykładnię przepisów, ignorując wyrok Trybunału Konstytucyjnego i prawo do pełnego wsparcia opiekunów dorosłych osób z niepełnosprawnościami. Choć od 2024 roku sytuacja została częściowo poprawiona, problem niepełnej dostępności świadczeń wciąż istnieje.

Konkluzja jest jasna: Samorządy powinny respektować wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a także przyjąć rozwiązania, które ułatwią dostęp do wsparcia finansowego wszystkim opiekunom, niezależnie od wieku ich podopiecznych. Czas na zmianę, która będzie uwzględniać rzeczywistą sytuację życiową rodzin i pozwoli im na godne życie. Zachęcamy do pobrania pełnego raportu, aby poznać szczegóły analizy oraz rekomendacje, które mogą stanowić podstawę do realnej zmiany w polityce wsparcia opiekunów dorosłych osób z niepełnosprawnościami w Polsce.